一、非DAC援助國與DAC援助國的比較

非DAC援助國家／地區分為五類：第一類是OECD成員國中的非DAC援助國；第二類是歐盟成員國中的非OECD援助國；第三類是阿拉伯援助國；第四類是BRICS援助國；第五類是其他援助國。在五種分類中，由于前兩類國家或者是歐盟成員國，或者是OECD成員國，或者同時是歐盟和O ECD的成員國，所以其大多數在對外援助中都采用DAC政策和標準，而后三類國家，特別是印度、中國等新興市場國家，其對外援助的原則、方式與DAC國家有很大的不同。這些國家與DAC援助國之間的區別主要體現在以下七個方面：

(一)對官方發展援助的定義不同

DAC國家的官方發展援助是指官方部門以優惠金融項目提供的，以促進受援國經濟發展和福利改善為主要目標的無償援助和貸款，同時還包括技術援助，但不包括軍事援助。除少數國家外，非DAC援助國不采用DAC國家關于官方發展援助的定義，有些非DAC國家官方發展援助的統計不僅包括傳統意義上的政府無償援助、優惠貸款等項目，還包括軍事援助、有條件的出口信貸等項目。另一方面，DAC國家關于官方發展援助的統計中包含債務減免、難民和學生成本，但是非DAC國家的官方發展援助中往往不包括這些項目。到目前為止，非DAC國家對官方發展援助尚未有一個明確的定義。

(二)官方發展援助規模存在差異

據OECD《發展合作報告2010》統計，2008年，DAC國家官方發展援助總額為1 2 1 5億美元，其官方發展援助占國民生產總值的比重為0．2％-1％。由于非DAC援助國對官方發展援助沒有明確的定義，再加上一些國家并沒有報告其官方發展援助方面的相關數據，所以很難精確計算非DAC國家對外援助的總體規模。但是，可以明確的是，自2003年以來，雖然非DAC國家官方發展援助總額得到了迅猛發展，并且在未來幾年這一數額仍將會持續大幅上升。但是，非DAC國家官方發展援助占國民生產總值的比重僅為0 .0 1％一0．58％，即使是對外援助相對規模最大的非DAC援助國，其重要性仍然不如大多數DAC援助國。因此，DAC援助國仍然是國際援助的主力軍，非DAC援助國對外援助相對規模還不足以支撐其在國際援助體系中占有重要地位。

(三)共同的對外援助終極目標

理論上說，非DAC援助國和DAC援助國對外援助的終極目標是相同的，都是以聯合國千年發展目標為最高目標。千年發展目標是2000年9月于聯合國千年首腦會議上正式提出的，旨在20 1 5年之前消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環境惡化和對婦女的歧視。2002年，墨西哥蒙特雷發展籌資高級別會議上提出的《蒙特雷共識》，再次強調要在20 1 5年以前實現千年發展目標的承諾。2006年的《千年發展目標全球監控報告》又提出了一個監控

治理的框架，呼吁援助國和國際金融機構利用該框架來改善實踐活動，以促進千年發展目標的實現。非DAC國家和DAC國家積極響應聯合國的倡議，在聯合國發展籌資高級別會議和聯合國千年發展目標高級別會議上，許多國家先后宣布了各項援助發展中國家發展的舉措，涉及農業、衛生、免債、基礎設施、清潔能源、零關稅待遇、人力資源開發、經貿與金融合作等領域。盡管如此，各國對外援助的側重點有所不同，有些國家比較側重消滅極端貧窮和饑餓、遏制艾滋病毒／艾滋病、瘧疾以及其他疾病的蔓延，有些國家則側重于良政、發展和減輕貧窮等。

(四)相似的對外援助動機和不同的表現

不管是DAC國家還是非DAC國家其對外援助的動機都可以從發展動機、政治(外交)動機、經濟動機和人道主義動機四個方面進行分析。首先，從各援助國對外援助的終極目標可以導出各援助國對外援助的初始動機是促進發展中國家的經濟社會發展。它們對發展中國家提供援助主要是為了幫助這些國家加強基礎設施建設、完善投資環境，解決經濟建設中的物資不足、技術落后等問題，從而刺激受援國國內經濟增長和經濟結構改善，減輕并最終消除受援國的貧困狀況。但是，不論是傳統的DAC國家，還是非DAC國家，不管它們提供何種形式的對外援助，其本國的政治經濟利益都是它們提供對外援助的重要依據。從政治(外交)方面看，冷戰期間，各國的對外援助主要是基于本國戰略地位的考慮；冷戰結束以后，各國援助的目標國家發生了變化，這與世界政治經濟格局的轉變以及本國國家利益的變化是密切相關的。從經濟方面看，各國對外援助一定程度上均與維護、實現和擴大本國的經濟利益，確保資源供應、擴大本國出口市場和擴展投資場所等經濟動機有關，希望通過對外援助

促進受援國的經濟發展，最終為本國經濟利益的最大化創造更為有利的外部條件和更為寬松的國際環境。一些國家提供的捆綁援助是這一動機的直接體現。當然，拯救生命，舒緩不幸狀況，維護“人類尊嚴”的人道主義動機是各國對外援助的又一重要動機，其中比較典型的是北歐國家的對外援助。2 1世紀以來，DAC國家人道主義援助的數額呈不斷上升的趨勢。近年來，一些非DAC國家也越來越基于人道主義方面的考慮提供對外援助。例如，《中國的對外援助》白皮書公布，中國政府自2004年9月正式建立人道主義緊急救災援助應急機制以來，累計開展緊急援助近200次。

但是，由于各國所處國際政治、經濟地位和經濟發展階段的差異，各國對外援助動機的體現存在較大不同。例如，美國對外援助主要是基于本國政治、軍事方面的考慮；由于受自身國際政治地位和地理位置的限制，日本的對外援助與本國經濟利益直接掛鉤，援助、投資、貿易三位一體是其對外援助的重要特征，同時考慮到政治安全因素，并謀求戰略利益；法國在對外援助中，重視法國形象以及法國文化的宣傳，擴大文化影響?？偟膩碚f，自20世紀90年代以來，DAC國家越來越關注受援國的人權、民主等問題，越來越重視援助能否給受援國帶來政治的進步和社會經濟的發展。與DAC國家相比，大多數非DAC國家對外援助主要是基于維護地區和平、獲得政治影響力、開發當地資源、拓展產品市場、帶動本國貿易和投資、發展本國經濟等方面考慮。

(五)遵循的原則不同，導致援助的限制性條件的差別

DAC國家在對外援助中往往附加政治、人權、環境保護等條件。非DAC國家特別是發展中國家的外交原則是以萬隆原則為基礎制定的，主要體現為和平共處五項原則，在對外援助中，平等互利、互不干涉他國內政是它們特別強調的原則。像中國、巴西、印度這三個非DAC援助大國就非常重視這一方面。遵循原則的不同使得不同類型國家的對外援助在具體做法上存在很大差別。

在援助提供的政策限制性方面，DAC援助國往往將民主、良政和人權等作為向發展中國家提供援助的先決條件，它們希望向受援國輸出改革、發展經濟的思想和先進的技術，并培養這些國家的民主意識，從而將本國的價值觀擴展到海外。與之相反，非DAC援助國強調發展援助不應該干預受援國內政，所以它們的對外援助幾乎不附加任何政治條件。這種不干涉他國內政的原則得到了2008年《阿克拉行動議程》(Ac cra Agenda For Action，A A A)的認可。

據OECD《發展合作報告2010》，從援助提供的經濟限制性方面看，2001年，DAC采納了放松對最不發達國家(Least Developed Countries，LDCs)援助的建議，并取得重大進展，截止到2007年，79％的DAC雙邊援助已不是捆綁援助。Peter Kragelund(2008)認為這一做法可以提高對外援助效率。與之相比，非DAC援助國的項目援助通常與商品和服務的購買捆綁在一起，它們提供的援助是通過包括其他形式資金流動在內的一攬子交易進行的。

(六)對外援助的特點差異鉸大

由于兩類國家所遵循的原則存在差異，這就決定了它們在對外援助中與受援國之間的關

系，以及提供援助的側重點有很大不同。

在提供援助的渠道方面，非DAC援助國中不同類型國家采取的渠道不同，例如阿拉伯國家主要是通過雙邊渠道提供援助，而巴西和南非大部分對外援助是通過多邊渠道進行的。但是，通常情況下，非DAC援助國在對外援助中使用的多邊渠道比例比DAC援助國要低，據OECD／DAC《2008年DAC國家多邊援助報告》顯示，非DAC援助國平均只有1 8％的對外援助是通過多邊渠道提供的，這一數字遠遠低于DAC國家30％的平均水平。盡管如此，多邊組織在非DAC國家對外援助中發揮著越來越大的作用。目前，非DAC援助國提供援助的多邊渠道主要有世界銀行、聯合國相關機構和地區發展銀行等。

從援助的地區來看，Axel Dreher、Peter Nunnenkamp和Rainer Thiele(2010)以三個最大

的DAC國家：美國、日本和德國為基準，通過Probit和Tobit模型檢驗了200 1—2008年間1 6個非DAC援助國家／地區的工程援助情況，研究結論之一就是：相對于DAC援助國，非DAC援助國家／地區援助目的國集中于較鄰近的周邊國家。這主要是因為周邊國家與它們在文化、語言和歷史等方面具有相似性，這可以使援助國更大程度上滿足受援國的需求。同時還可以增強地區關系。與DAC國家相似，非DAC國家對非洲國家的援助呈現不斷上升的勢頭，這一趨勢可以彌補非洲國家發展中面臨的巨大資金短缺問題。Vivien Foster(2008)研究發現，對非洲基礎設施部門提供的財政援助有向少數國家集中的現象，例如，中國對基礎設施部門70％的投資集中于尼日利亞、安哥拉、埃塞俄比亞和蘇丹；印度對這一部門的投資大部分集中于尼日利亞、蘇丹和安哥拉三個國家。

從援助部門來看，DAC援助國主要對醫療、教育等社會部門進行援助，而非DAC援助國最關注的是基礎設施部門和生產部門，大約有一半的援助進入到了這兩個領域。例如中國、印度被認為是兩個給予基礎設施部門權重最大的兩個國家。除此之外，大約20％的非DAC國家的援助被分配到了醫療、教育等部門，一些非DAC國家還向受援國提供軍事援助。之所以呈現這一傾向是與一國經濟發展要求相適應的。盡管如此，在部門的優先選擇上，非DAC援助國和DAC援助國呈現出相類似的特征，例如，《2008年土耳其發展援助報告》顯示，該國50％以上的援助直接投入到了包括教育和醫療在內的社會基礎設施部門；OECD／DAC統計資料顯示，俄羅斯已經增加了對醫療部門的援助，該部門大約占俄羅斯雙邊援

助總額的一半。  

從援助效果的衡量和評估來看，DAC國家重視各援助國之間的協調，以更好地分工協

作，提高援助的有效性。2005年3月，在巴黎舉行的關于援助有效性的高層論壇通過的《關于援助有效性的巴黎宣言》，制定了所有權、對接、協調、績效管理和共同責任五項原則。2008年9月，在阿克拉舉行的第三屆援助有效性高層論壇通過的《阿克拉行動議程》，進一步強調了加強協調、增進援助有效性的重要性。根據這兩項宣言，從2008年開始，DAC成員國需提供三年內援助預算的相關信息，并對各受援國內的援助國數量和部門分布進行統計分析。同時，它們還將反腐敗納入援助當中。部分非DAC國家的對外援助屬于南南合作的

范疇，援助國和受援國之間建立起的是一種平等伙伴關系。它們試圖根據自身發展經驗，通過提供援助給受援國，從而促進受援國經濟發展，最終帶動雙方貿易、投資的增長。這說明這些國家的對外援助更加注重經濟發展，強調的是發展有效性。

總之，在對外援助中，非DAC國家和DAC國家所遵循的原則和各自表現出的特點的

差異是由它們在世界格局中所處的經濟地位和政治地位的差別決定的，并且這一差別短期

內不會發生很大變化，這也就暗示著，未來相當長時期內，非DAC國家和DAC國家在對外援助中所遵循的原則和各自表現出的特點的差異仍會持續存在。

(七)對外援助管理體系差距巨大

從對外援助管理體系方面來看，DAC國家對外援助管理體系雖然自身存在著諸多缺陷，

但在這些國家已經基本形成了相對完善、系統的對外援助決策機制，并且制定了對外援助法和相關法案，以規范政府的對外援助行為，避免對外援助的隨意性；各國援助管理組織機構的設置雖然不同，但是都是隨著各國政府根據實際情況的變化不斷進行改革；為保證援助計劃得到有效實施，越來越多的DAC國家使用計算機系統監測和評估它們全球范圍的發展援

助活動，以使援助工作得到有效監督，援助效果得到有效評估。與之相比，非DAC國家在

這方面的做法與DAC國家相差甚遠?？傮w上看，非DAC國家的對外援助缺乏完整的理論指導，這導致政策制定和援助計劃的執行很分散，并且大多數國家對外援助水平的透明度不高；非DAC國家的對外援助管理體系缺乏統一的行政管理體制，在對外援助管理體系的優化結構、監督管理等方面存在缺陷，也缺乏管理和監督發展援助計劃的中心協調機制。

盡管如此，從非DAC國家援助管理體系的發展趨勢來看，當前非DAC國家這種分散的援助計劃安排只是簡單的開始，隨著實踐經驗的不斷積累以及同DAC國家更多的交流和學習，最終會步人相對完善、系統的對外援助管理體系。

二、非DAC援助國對國際援助體系的影響

近年來，隨著非DAC國家對外援助數額的大幅增長，它們在國際援助體系中開始發揮越來越重要的作用。它們的出現削弱了傳統DAC援助國的談判地位，給現存國際援助體系帶來了競爭性的壓力，凸顯了現有國際援助體系中的諸多不足。再加上受援國對現有援助體制的不滿情緒日益高漲，因此重新思考和改革以發達國家為主導的國際援助體系，并開展新型合作與對話，以適應當前國際政治經濟形勢的新變化就顯得十分緊迫。

非DAC援助國對國際援助體系的影響可以體現為：

首先，從援助的主體來看，非DAC國家的對外援助是國際援助體系的重要補充。一方面，對受援國來說，非DAC援助國的出現和發展使對外援助的數額不斷增加、渠道更加多樣化，發展中受援國不再像以前一樣在援助類型和援助國方面僅限于在“標準化"的DAC援助范圍內進行選擇，并且在有效使用資金方面具有更大的自由。更重要的是，非DAC國家也曾面臨過與受援國當前面臨的相類似的發展問題，在減貧和發展經驗方面，它們有許多可以與受援國分享的經驗。尤其是，目前仍然是受援國的援助國可能更加了解受援國的需求，并且對特殊文化和政治條件更加熟悉，從而可以提供更加具有針對性的援助；對非DAC國家自身來說，其對外援助數額的不斷上升說明了非DAC國家在國際援助體系中力量的壯大和影響力的提升。但是，另一方面，雖然近年來非DAC國家對外援助數額增長迅速，其發展壯大客觀上削弱了發達國家在國際援助體系中的主導地位，發展中國家會在國際援助體系中成為DAC國家之外的重要一極。但是，在今后較長一段時間內，國際援助體系仍然是

由發達國家控制的。

其次，從國際援助體系具體規范的構建方面來看，未來會有兩種可能情形出現：一是DAC國家加強與非DAC國家的協調與合作，修改現行對外援助規范，以兼容非DAC國家的對外援助規范，國際援助體系中仍然只有一種占主導地位的對外援助規則。例如，2005年和2008年，發達國家分別推動了《關于援助有效性的巴黎宣言》和《阿克拉行動計劃》的制定，要求各援助國之間加強協調與合作，尤其是希望與非DAC國家建立對話和合作機制，其最終目的就是建立起經過適當修改、覆蓋范圍更廣以及繼續以發達國家為主導的國

際援助新規則。二是隨著國內經濟的發展，非DAC國家對外援助的發展潛力巨大，同時，它們會不斷完善現有對外援助規范，形成一套具有該類國家特色的對外援助規范體系。隨著

非DAC國家對外援助規范的日益成熟，以及它們在國際援助體系中力量的壯大和影響力的上升，從而與DAC國家的對外援助規范并行成為國際援助體系中兩種占主導地位的規范。

最后，北一南一南合作和南一南一南合作的三方合作方式要有把南南合作和DAC援助國各自的力量和經驗結合起來的潛在優勢，是增強非DAC國家、DAC國家和受援國合作以提高援助效率的重要手段。從這個角度看，非DAC國家對外援助的規范和做法從某種程度上是對傳統DAC國家原有對外援助規范和做法的補充，這些原則使國際援助體系的指導原則趨于完善。鑒于此，DAC國家有必要積極與非DAC國家溝通、協調，開展新型合作和對話，以充分發揮不同類型援助國在對外援助中的比較優勢，使國際援助體系的指導原則不斷得到完善和發展。  

(作者單位：廈門大學經濟學院國際經濟與貿易系、廈門大學中國國際發展研究中心)