一、發達國家官方發展援助基本情況

根據經濟合作與發展組織(OECD)的定義，官方發展援助是由援助國官方機構(包括其國

家和地方政府或其執行機構’)向發展中國家(受援名單上的國家和地區)及多邊援助機構提供的援助資金，包括提供贈款或貸款，同時該種援助必須以促進經濟發展與福利為主要目標，以及貸款應包含至少25％的贈款成分。

目前，國際官方發展援助的主要來源是經合組織的發展援助委員會(DAC)的成員國，如美國、英國、法國、日本等發達國家，與非DAC成員國家(如冰島、土耳其等)相比，DAC成員國家一直是國際官方發展援助的主力軍。例如，2009年來自DAC成員國的ODA為1 200億美元，來自非DAC國家的只有66．72億美元，前者占到援助總額的92％。

近年來，各國官方發展援助的數額在持續顯著增長，其中英國20 1 0年與2003年相比較，其官方發展援助總額增長近1 20％。據OECD今年發布的最新數據顯示，20 1 0年來自DAC成員的官方發展援助達到了1 287億美元，相比2009年，增長了6．5％，超越了2005年達到的歷史最高水平。

在援助國隊伍中，美國自200 1年以來一直是最大的官方發展援助國，其援助額從2001年的1 50億美元增長到20 1 0年的30 1億美元，增長了一倍。OECD公布的20 1 0年援助排名顯示，美國名列第一，僅隨其后的是英國、法國、德國和日本。

盡管發達國家對外援助資金整體呈上升趨勢，但是與聯合國．承諾的以國民總收入(GNI)的0．7％作為捐贈額的目標的兌現還有很大距離，目前達到這一目標的國家僅有挪威、盧森堡、瑞典、丹麥和荷蘭。

特別是在金融危機后，發達國家在自身財政吃緊的情況下，對外援助資金也相應下降，與2008年相比，美英日三國2009年的對外援助資金都不同程度出現下降。今年距離20 1 5年這個落實“千年發展目標"(MDGs)的最后期限僅剩4年時間，各國在落實“千年發展目標"的承諾方面仍存在重大差距。

二、發達國家官方發展援助的新趨勢

發達國家ODA的一個突出特點就是近年來援助資金總量大幅增長的同時，資金增長速度相比過去變緩，在這一背景下，發達國家在官方發展援助運用管理等方面出現了一些新趨勢，主要表現在以下幾個方面。  

(一)對與“千年發展目標"相關的公共衛生、氣候變化等領域的援助日益突出

選擇援助受援國的哪類部門或行業，是援助戰略也是援助管理的重要方面，部門援助是近年來官方發展援助的主要方式。在部門援助的分布中，社會公共基礎設施部門成為發展援助的重要領域。社會公共基礎設施援助占雙邊官方援助總額的比例從1 988—1 989年度的24．8％，上升到2008—2009年度的40．7％，而生產部門，如農業、工業和其他產業的援助以及物品和項目援助的比例相對下降。

在發展援助的具體領域分配上，發達國家已經把聯合國制定的“千年發展目標”作為國際發展援助中長期的行動指南和目標。為此，美國更是在2004年創立了千年挑戰公司(Minennium Chal1enge Corporation)，2010年7月英國國際發展部發布的《結構性改革方案草案》(Draft Structural Reform P1an)也明確表示，實現千年發展目標承諾是其優先議題。

發達國家將精力集中到千年發展目標承諾的同時，也加大了對千年發展目標所涉及領域的資金投入和項目規劃。其中對全球衛生、氣候變化等領域的支持十分顯著。以美國為例，2004年布什政府就發起了5年全球艾滋病倡議，實施“總統防治艾滋病緊急救援計劃"(PEPFAR)，提供1 80億美元支持，用于治療200萬艾滋病病毒感染者和病人，并且照顧100萬艾滋病感染者、病人和孤兒。2008年，這一倡議再次被授權延長到2009年至20 1 3年，提供480億美元支持艾滋病、瘧疾、霍亂的預防和治療，與2001年度相比，艾滋病以外的傳染性疾病的開銷已增長400％。2010年1 2月，美國國務院發布的《四年外交與發展評估報告》(QDDR)申明，將致力于在6個依賴美國力量的特殊領域實現發展，即可持續經濟增長、糧食安全、全球衛生、氣候變化、民主治理和人道主義援助。對比美國2010年度和20 11年度財政預算，在保持政府的主要倡議的同時，20 11年度的財政預算新增了艾滋病防控之外的衛生項目，確定了熱帶疾病和營養這兩個新的關注點。針對全球衛生倡議(Global Health Initiative)，美國政府表示在未來6年將投入630億美元到全球衛生領域，重點關注全球艾滋病、結核病和瘧疾，并優先為受援國建立完善的、可持續發展的衛生體系。

(二)集中援助，加強對非洲援助，減少對新興國家援助

在長期的官方發展援助中，發展中國家是發展援助的主要對象，中低收入及貧困國家是接受發展援助的主體。2000年9月，聯合國千年首腦會議呼吁工業化國家給予那些貧困國家以更慷慨的發展援助。近年來，貧困或脆弱國家及地區獲得的援助確實逐年增加，對最不發達國家的援助比例從1998-1999年度的31.9％，上升到2008-2009年度的43.5％，中低收入國家雖然所獲援助比例從1998-1999年度的47．7％降低到2008-2009年度的33.1％，但是中低收入國家仍占據了援助總額的大部分比例。

援助地區向貧困落后國家傾斜的同時，非洲地區得到的關注和援助也引人注目。OECD發布的20 1 O年年報顯示，20 1 O年流入非洲的雙邊ODA達到293億美元，其中265億美元流人撒哈拉以南非洲，與2009年相比，分別增長3．6％和6．4％。與其他地區相比，非洲獲得的官方發展援助最多，其中以撒哈拉以南非洲更為明顯。以美國援助為例，與其他地區相比較，非洲在美國對外援助中仍然占據很大比例。

同時，發達國家也認識到分散在各領域的投資降低了自身影響力，需要集中領域投資來提高援助的可持續性、有效性和自身影響力。因此，國際發展援助在對貧困或脆弱國家和地區傾斜的同時，各國也在減少受援國數量。英國國際發展部表示，未來一段時間英國將重點向27個國家提供發展援助，其中包括阿富汗、孟加拉、埃塞俄比亞、印度、南非、蘇丹等國，這些國家主要集中在非洲和南亞，與此同時逐步停止對包括俄羅斯在內的1 7個國家的發展援助。而對于中國、俄羅斯等新興經濟體，發達國家也開始減少或停止雙邊援助，例如，2008年日本政府終止了ODA中主要的日元貸款部分，英國國際發展部也宣布從20 11年3月起停止對中國的雙邊援助項目。

(三)執行方式強調持續性和戰略性，著眼加強受援國自身能力建設  

國際發展援助方式多種多樣，按援款的流通渠道可分為雙邊援助和多邊援助；按援助的方式可分為財政援助和技術援助；按援款的使用方向可分為項目援助和方案援助(非項目援助)。技術援助在官方發展援助中所占比例最大，2009年技術援助所占比例超過67％；官方發展援助中對多邊機構贈款也是援助的主要內容，近5年來，官方發展援助的比例超過20％；而雙邊貸款援助比例和資金都大幅下降。

在資金流向變化的同時，提高受援國援助的持續性擺動，增加援助項目的戰略規劃，加強受援國自身能力建設等要求也越來越多地反映在發達國家的政府文件中。美國在《四年外交與發展評估報告》中也表示，將改變以往做事方式，從援助轉變為投資，更加強調幫助受援國建立可持續發展的體系，并通過改變與受援國開展業務的模式，使受援國更加依靠本國的體制和機構來發展，強調責任制和透明度，增進與受援國、非政府組織(NGO)和私人機

構的協調等措施，使援助投資具備可預測性和可持續性。為此，美國國際開發署還設立一個發展實驗室，并成立一個由20到25名發展問題智庫人員組成的創新小組，收集整理創新和發展最佳范例。20 1 O年9月，美國總統奧巴馬在聯合國千年發展目標高級別會議上又宣布推出一套新的“全球發展政策"，呼吁各國以新手段推動全球除貧，改變以往只出錢提供救助物資的做法，轉而協助受援國實現經濟增長，提高受援國自我發展能力。

可以說，援助方式的變化和調整是為了使受援國逐漸擺脫對援助的依賴，正如英國國際發展部在20 1 O年的工作報告中所指出的那樣，援助的工作目標就是充分利用本地資源和人力尋求發展，幫助貧困國家發展，并逐漸擺脫對援助的依賴。

(四)對外援助合作的層次和范圍擴大

提高發展援助水平單憑一己之力難以成功，這已經是各國的共識，不同國家或部門的多邊合作趔梁越成為發展援助中較為普遍的方式。因此，近年來發達國家對外援助合作的層次和范圍不斷擴大，表現在援助機構之間、受援國和新興經濟體之間、公共部門和私營部門之間充分協作，以及大量利用非政府組織和本地化人才等方面。

在援助國和受援國之間，受援國的參與成為制定外援項目的必要條件?！栋屠栌行г浴泛汀栋⒖死袆幼h程》提倡的援助立足于受援國自身的發展戰略，增強受援國的自主權，越來越多地反映在授受雙方對ODA項目一起篩選和分析、對援助策略進行共同商討和施行，以及對援助效果的聯合評價等方面。

值得注意的是，發達國家在逐步減少和停止對新興經濟體援助的同時，也加大了與新興國家之間的合作，企望共同提供對其他發展中國家的援助。20 11年2月，英國國際發展部主任安德魯·米切爾在政策基調演講中就提出，“英國將和新興經濟大國結成聯盟，交流思想和經驗，共同減少世界貧困"，這些國家就包括中國、巴西及海灣國家等。

當前，發展援助主體多元化，以及不同援助主體的合作成為趨勢，更多的私營部門、非政府組織及個人參與到對外援助中，成為發展援助的積極參與者。發達國家外援的協調機制都是由政府主管部委設立專門機構統籌對外援助，集中體現本國對目標受援國的戰略政策。與此同時，通過立法和鼓勵政策，引導本國企業各界、非政府組織≯駑囊覬構、社會省流

和志愿者參與或配合本國政府對目標國家提供和實施援助計劃，以期取得援助體系綜合效益。在實踐中，美國國際開發署在非洲的援助就引入了許多商業公司參與其中，例如，與銀行合作，為非洲貧困國家居民提供小額貸款。

(五)加強自身援助機構調整協調，注重援助監督和評估

各國援助管理組織的機構設置不盡相同，有的是一個部門負責，也有的是跨部門或機構的協調。在發展援助機構管理方面，發達國家近年來做過較大的改革調整，加強了不同部門或機構之間的協調，出現集中化趨勢，著力解決援助系統散亂、援助方案重疊、效益低等問題。例如，2008年10月日本成立了新的國際協力機構(JICA)，新機構融合了前日本國際協力銀行(JBIC)管理官方發展援助貸款的部分，以及外務省管理的贈款部分(但30％的贈款仍

由日本外務省管理)，使得JICA從原來集中執行技術合作轉變成融合處理三大援助機制的對外援助組織。新的JICA內部結構更趨扁平，超過30個部門直接向機構的主席或副主席報告，極大地改善了不同援助機制的協調。在管理機構調整方面，美國國務院2006年設立了對外援助指導辦公室(DFA)，負責“增強美國對外援助政策、計劃和監督體系的協調性及合理性”，協調、監督各政府部門的援助。美國也強調整合美國的所有力量。切實落實“整體政府”理念，國務院和國際開發署承諾建立一個真正的跨部門機制，集中美國在海外運作的所有部門。

在對外援助管理方面，發達國家越來越注重發展援助政策的制定、執行和產出的評估，設置新部門或制定新的評估政策來考察發展援助效果。為了協助決策，美國國際開發署新建政策計劃學習處(PPL)，進行發展援助政策研究和項目評估。雙邊發展援助機構項目評估指標主要包括：相關性、效率、效果、可持續發展等量化指標。20 11年1月PPL頒布實施了新的評估政策，重新設定各類評估項目和指標。與此同時，美國也提出制定有效性評估的新要求，評估項目的影響力，并將評估結果與未來資金決策聯系起來，推進項目的公正評估和結果使用，加強財務公開，加強監管與評估。從20 11年1月開始，英國所有新批準的項目都必須提交帶有詳細戰略評估、商業可行性、經濟性的評估報告，其國際發展部也新成立一個獨立委員會，評估所有對外援助的有效性。

越來越多的發達國家開始采用聯合評估，援助國與受援國對項目進行聯合評估是一種方式，不同援助國聯合進行評估也是一種方式。例如，2010年美國國際開發署就和丹麥一起對坦桑尼亞的難民情況進行了聯合評估。

三、官方發展援助趨勢分析

發展援助趨勢發生變化的原因很多，既有實現千年發展目標承諾的兌現壓力，也有對過去援助效果的反思，既有更多的參與機構和個人帶來的援助資金的大量增加，也有受援國對經濟發展和對援助資金增加自主使用權的要求，但以下幾點趨勢值得認真分析。

(一)新興援助者對外援助的方式是對傳統援助理念和模式的挑戰

目前，國際政治經濟形勢正發生深刻變化，以中國、俄羅斯、印度、巴西等國家為代表的新興經濟體的崛起不但沖擊現有國際格局，而且也對國際發展援助體系產生了重大影響。盡管新興經濟體并不是發展援助領域的新參與者，例如，中國自新中國成立后就一直堅持在自身發展的同時，幫助亞非拉國家共同發展。但是近年來，經濟上的迅猛崛起使得新興經濟體更有能力參與國際發展援助，成為發展援助隊伍中的“新興援助者"。進入新世紀特別是2004年以來，中國在經濟持續快速增長、綜合國力不斷增強的基礎上，中國對外援助資金也保持快速增長，2004年至2009年平均年增長率為29．4％，截至2009年底，中國累計對外提供援助2562．9億元人民幣。隨著援助額的逐年增加，新興援助者成為國際發展合作

領域的重要力量，為發展中國家尤其是非洲受援國提供了更多、更好的發展機會。特別是2008年國際金融危機之后，新興援助者在發展援助體系中發揮的作用進一步受到重視。

新興援助者的參與壯大了國際發屣援助實力，新興援助者目身的援助方式和理念也不斷獲得發展中國家和傳統援助國的認可和推崇。新興援助者的援助方式和理念是，在不干預內政，無附加條件的前提下，發展和援助并舉，這與發達國家制定的國際發展援助規則有所不同，美國曾對中國“無條件援助”發展中國家的做法提出指責，認為對其他國家不附加條件的援助有違“國際協調"。事實上，這種無條件援助的確受到了受援國的歡迎。此外，新型援助者的大力參與及其實力的體現也是對發達國家對外援助主導權的挑戰。對此，發達國家不得不在穩固即有援助成果和既得利益的同時，對新形勢做出反應。一方面，調整自身發展援助的方式和管理，例如，美國開始向最不發達國家提供無條件官方發展援助，發達國家逐漸減少對新興經濟體的發展援助等；另一方面，尋求與新興援助者開展建設性對話，希望將新興國家納入傳統國際發展援助體系，遵循他們制定的援助規則，同時又可以借助新興國家的資金和經驗。因此，國際政治經濟形勢的變化不可避免地促使發達國家與新興經濟體在發展援助中既有競爭，也有合作。

(二)對發展援助有效性的反思促使援助理念和政策的轉變

發達國家一直持續地對發展援助效果和收益進行評估，并據此調整發展援助政策，特別是在金融危機之后，對有效援助的思考以及民眾對官方發展援助的監督批評廠都促使各國政府改革援助理念和政策。

2008年爆發的國際金融危機對西方各國造成嚴重影響，發達國家對外援助支出壓力加大，各國承諾的發展援助金額沒有完全到位。對西方主要國家而言，如何利用有限援助資源有效促進發展中國家，特別是非洲大陸的經濟社會發展，切實實現減貧等千年發展目標，并取得良好的援助效果是一個巨大挑戰。

與此同時，發達國家內部對發展援助的效果和收益一直存在質疑。國際發展援助已經開展幾十年，一些國家和地區經過國際援助和自身的努力迅速發展起來，不過大多數受援對象，尤其是撒哈拉以南非洲的大部分國家雖然接受了大量援助，但經濟并沒有得到發展，甚至出現倒退，貧困人口不減反增，而且對援助產生了不同程度的依賴。此外，部分西方學者認為，“西方援助他國的努力危害甚多而增益甚少"，并與中國的對非援助成效進行比較，認為發達國家多年的援助并沒有取，導預想的政治利益。在新的時代背景下，發達國家對大規模國際

發展援助的合理性和必要性，以及原有援助模式的有效性產生了強烈質疑。

雖然民眾的質疑并不能直接左右國家的對外援助策略，但是民眾的愿意是國家制定并實施發展援助計劃的政治保證，影響著援助政策的實施及效果。這種反思和質疑也影響到政府對外援助工作的理念和思路，進而促進發展援助政策的改變。例如，2005年的《關于援助有效性的巴黎宣言》和2008年的《阿克拉行動議程》的簽訂，使得援助有效性成為當今國際援助領域最為矚目的議題之一。在反思國際援助效果的過程中，出現了四種潮流：一是有

選擇地支持重點疾病干預項目，如抗艾滋病基金等；二是根據援助產出效果決定投入，如千年挑戰公司的操作方式；三是只有在適合的政策保障和機構支持的情況下才提供援助資金；四是不相信受援國政府的能力，繞過政府，通過非政府組織支持草根經濟或草根社會的發展。

對國際發展援助有效性的深刻反思促使西方主要援助國政府逐步調整援助理念和援助策，這些轉變將滲透到發展援助工作的方方面面。

(三)實現“千年發展目標"的期限日益臨近

2000年9月，在聯合國千年首腦會議上，世界各國領導人就消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環境惡化和對婦女的歧視問題，通過了“千年發展目標"，聯合國也呼吁工業化國家給予更慷慨的發展援助，特別是援助那些真正努力將其資源用于減貧的國家。千年發展目標首腦會議后，各國承諾將借助會議成果文件中確定的行動議程、政策和戰略，支持發展中國家，盡一切努力到20 1 5年實現千年發展目標。

千年發展目標能否如期實現，不僅關系到人類的共同發展與世界的和平穩定，也關系到發達國家的切身利益。一方面，極端貧困等發展問題是恐怖主義威脅發達國家安寧的重要根源。另一方面，幫助發展中國家實現千年發展目標是發達國家義不容辭的責任。時至今日，盡管發展援助的資金總額不斷增加，但是官方發展援助占捐助國國民總收入的份額遠低于聯合國規定的O．7％的目標，2008年爆發的國際金融危機也使這一進程遭受挫折。

隨著20 1 5年聯合國千年發展目標完成期限的日益臨近，以及各項目標實現難度的逐漸加大，發達國家更多地將注意力投向與聯合國千年發展目標有關的領域，千年發展目標也成為這些國家中長期國際發展援助的行動指南。而這種對“千年發展目標"實現的重視進而影響到發達國家發展援助政策的調整，并且產生了一系列改革措施。在具體操作上，發達國家將有限的援助資源更多地投向減貧等落實千年發展目標的關鍵領域，以及窮困國家最為集中的非洲大陸。

(作者單位：周強，北京大學全球衛生研究中心研究助理；魯新，北京大學全球衛生研究中心常務副主任)